VORWORT

Die vierte Auflage des Grundrisses hat sich mehrfach verzögert. Als ich im Laufe des Jahres 2005 den Text überarbeitete, konnte ich mich zu einem großen Teil auf Vereinfachungen beschränken. Die komplizierten Übergangsregelungen der Territorialreform (12 statt 23 Bezirke) waren ausgelaufen und die Bemühungen um eine "innere Verwaltungsreform" (Einführung betriebswirtschaftlicher Organisations- und Verfahrensformen anstelle der traditionell-verwaltungsrechtlichen) hatten mit dem Dritten Verwaltungsreformgesetz einen Abschluß gefunden. Das gleiche galt für die Reorganisation der früheren Berliner Eigenbetriebe.

Aber Anfang 2006, als mir bereits der Umbruch zur Korrektur vorlag, schlug der Gesetzgeber - genauer gesagt: der Verfassungsgeber - erneut zu. Für den Berliner Senat wurde das "Kanzlersystem" eingeführt. Dieses Schlagwort ist allerdings nur mit Vorbehalt anwendbar. Die Befugnisse des Regierenden Bürgermeisters gegenüber den Regierungsmitgliedern und dem Parlament entsprechen eher der Rechtsstellung des Regierungschefs in den meisten anderen Bundesländern als der des Bundeskanzlers. Ein konstruktives Mißtrauensvotum ist nicht vorgesehen und von den alten Berliner Besonderheiten bleibt die Regelung bestehen, daß die Richtlinien der Regierungspolitik (die jetzt allerdings vom Regierungschef allein formuliert werden) dem Abgeordnetenhaus zur Billigung vorzulegen sind.

Gewissermaßen zum Ausgleich dieser Reform mit eher autoritärer Tendenz sind die Elemente der unmittelbaren Demokratie auf Landes- und Bezirksebene erheblich erweitert und vereinfacht worden. Unter anderem können jetzt auch verfassungsändernde Gesetze durch Volksbegehren und Volksentscheid verabschiedet werden und der Haushaltsvorbehalt, der sich früher auf alle haushaltswirksamen Gesetze erstreckte, ist auf das Haushaltsgesetz selbst beschränkt worden. Die zuletzt genannte Änderung führte dazu, daß eine wissenschaftlich imposante aber in ihren Konsequenzen bedenkliche Entscheidung des Berliner Verfassungsgerichtshofs für die gegenwärtige Rechtslage an Bedeutung verloren hat. Auf eine eingehende Auseinandersetzung mit diesem Urteil, durch das die Volksgesetzgebung möglicherweise fast auf einen "Taschengeldparagraphen" beschränkt worden wäre, kann - jedenfalls in diesem Grundriß - verzichtet werden.

Absolute Ruhe im Bereich der Gesetzgebung tritt selbstverständlich nie ein. Auch bei Abschluß des Manuskripts waren einige Gesetzes- und Verfassungsänderungen geplant oder kurz danach verabschiedet worden, was aber eine weitere Verzögerung der Herausgabe nicht rechtfertigte. Dazu gehört eine Verfassungsnovelle, auf die ich schon im Text hingewiesen habe: Bei einem Volksbegehren (und nicht nur bei dem Antrag auf Volksbegehren) können die Unterstützungsunterschriften in Zukunft von den Betreibern gesammelt werden; damit entfällt die Beschränkung auf amtliche Eintragungsstellen. Außerdem soll der Senator für Inneres verpflichtet werden, die Betreiber bei der Formulierung ihres Antrags zu unterstützen.

Auf Wunsch des Rats der Bürgermeister - die damit freiwillig auf einen Teil ihrer Selbstständigkeit verzichten - soll ein einheitliches Gliederungsschema für die Bezirksverwaltungen erarbeitet werden. Allerdings ist auch schon jetzt ein großer Teil der Ämtergliederung gesetzlich geregelt.

Die Einführung des "politischen Bezirksamts", die ab 2010 vorgesehen ist, gerät immer wieder in die Diskussion der Parteien. Im Gespräch ist - neben anderen Vorschlägen - eine Regelung, bei der Koalitionen grundsätzlich zulässig sind, den Oppositionsfraktionen aber u.U. das Vorschlagsrecht für einen Bezirksstadtrat zusteht.

Politisch in der Diskussion aber noch weniger reif für die Gesetzgebung ist die Direktwahl der Bezirksbürgermeister. Entsprechende Regelungen sind im Kommunalrecht einiger Bundesländer eingeführt worden und die grundsätzliche Skepsis dagegen hat sich nicht bestätigt. Die Erfahrung zeigt, daß eine effektive Zusammenarbeit zwischen Gemeinderat und direkt gewähltem Bürgermeister auch bei unterschiedlicher parteipolitischer Ausrichtung möglich ist. Allerdings wäre es in Berlin wohl zunächst notwendig, die (unechte) Magistratsverfassung, die für die Berliner Bezirke noch immer besteht, durch eine Bürgermeisterverfassung zu ersetzen. Es wäre aber auch zu bedenken, dass die Aufgabenverteilung in Berlin - auch wenn die Verfassung auf die Grundsätze der (kommunalen) Selbstverwaltung verweist - vom Kommunalrecht der Flächenstaaten abweicht. Das gilt für die Kompetenzabgrenzung zwischen Hauptverwaltung und Bezirksverwaltung genauso wie für das Verhältnis des "Gemeinderats" (d.h. der BVV) zum Bezirksamt (bzw. Bezirksbürgermeister).

Eine Entwicklung, die dem "Zeitgeist" entspricht, aber trotzdem (oder gerade deswegen) Unbehagen hervorruft, ist die zunehmende Kommerzialisierung des öffentlichen Lebens. Darunter verstehe ich sowohl die Einführung betriebswirtschaftlicher Organisationsformen und Verfahrensabläufe in der staatlichen Verwaltung als auch die Privatisierung öffentlicher Aufgaben, d.h. ihre Übertragung von staatlichen auf private Rechtsträger - gleichgültig, ob diese (zunächst noch) mehrheitlich im Eigentum des Landes bleiben. Mir ist klar, daß sich Berlin schon wegen seiner schlechten finanziellen Lage dieser allgemeinen Tendenz nicht entziehen kann. Trotzdem betrachte ich es als meine Pflicht, auch in diesem Grundriß auf die Probleme hinzuweisen, zu denen eine allzu weitgehende Anpassung des Staates an die Interessen und Organisationsformen der Wirtschaft führen kann. Aus diesem Grund habe ich im Anhang I die kritischen Überlegungen zur inneren Verwaltungsreform mit einigen Kürzungen und Änderungen aus der Vorauflage übernommen, obgleich die Entwicklung mit dem 3. Verwaltungsreformgesetz zunächst zum Abschluß gekommen ist.

Hier seien noch einmal zwei sprachliche und gesetzgebungstechnische Abscheulichkeiten erwähnt, auf die ich auch im Text hingewiesen habe: die Verweisung des Gesetzes über die Berliner Betriebe auf den Corporate Governance Kodex in der jeweils geltenden Fassung und die Umwandlung der staatlichen Krankenhäuser in "Profit-Center" der Vivantes AG durch das Krankenhaus-Privatisierungsgesetz. Man mag mir vorwerfen, daß ich unglücklichen Formulierungen eine übertriebene Bedeutung beimesse, aber die Wortwahl ist oft verräterisch.

Daß der Grundriß in der alten Orthographie erscheint, hat dagegen nichts mit einer Ablehnung aller Neuerungen zu tun. Im Gegenteil: In unserer Zeit wird eine Neuauflage selbstverständlich nicht neu gesetzt, sondern die Änderungen werden mit Computer eingefügt. Dadurch wird die Überarbeitung zwar erleichtert, es wäre aber trotzdem mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden, den alten Text auf die neue Orthographie umzustellen. Daher wurden neuen Textteile der alten Orthographie angepaßt. Der Fortschritt ist zwar nicht aufzuhalten, er stolpert aber manchmal über die eigenen Beine.

Berlin, im Juni 2008
E. Zivier